di Antonio Salvati
Il prossimo 22 e 23 marzo saremo chiamati attraverso un referendum costituzionale – strumento previsto dall’articolo 138 della Costituzione che consente ai cittadini di intervenire direttamente nel procedimento di revisione costituzionale – a esprimerci su una riforma costituzionale varata nel 2025 che incide sull’organizzazione della magistratura, introducendo la separazione delle carriere tra giudici e pubblici ministeri. In altri termini, si decide se confermare o respingere una modifica della Costituzione che mantiene l’autonomia della magistratura, ma ridisegna i meccanismi di autogoverno e consolida la distinzione dei percorsi professionali. Come è stato più volte sottolineato, per tutti i referendum costituzionali non è previsto un quorum. Pertanto, la validità del voto non dipende dalla percentuale di affluenza, ma esclusivamente dal numero di voti favorevoli o contrari espressi dagli elettori. L’esito del referendum sarà, quindi, definito dalla maggioranza dei voti validi, a prescindere dal livello di partecipazione. Oggettivamente sono diversi i lati oscuri o di incertezza di questa riforma costituzionale, non solo sul piano del metodo della sua approvazione, ma soprattutto per quanto concerne i contenuti e prospettive future della democrazia.
Seppur la giustizia è un bene comune, la riforma scritta dal Governo è stata “blindata” eapprovata dal Parlamento senza dibattito reale e senza poter essere emendata. Non sono state prese in considerazione neanche suggerimenti ed emendamenti provenienti da ambienti (professionali-giuridici e politici) legati alla stessa maggioranza. Da tanti è stato osservato che questo modo di procedere è stato del tutto coerente con il processo di concentrazione del poterereale nelle mani del Governo con conseguente perdita della centralità del Parlamento. Si mettono a repentaglio sempre più gli equilibri costituzionali che attribuiscono al dibattito parlamentare il ruolo di confrontoeffettivo fra maggioranza e opposizione e il compito di adottare le proprie scelte tenendoconto degli interessi complessivi e dei bisogni di tutta la società (e non solo delle categorieche la maggioranza predilige). Chi non ha votato per la maggioranza attuale è ogni giornomeno rappresentato dalle politiche di governo e dalla gestione della cosa pubblica. Sono inumeri a dire che il Parlamento non è più il luogo dell’iniziativa legislativa e non è neppureil luogo del confronto, schiacciato com’è da decreti-legge e voti di fiducia. Ha osservato recentemente Stefano De Martis che su 94 leggi approvate dal Parlamento nel 2025, ben 69 sono di iniziativa del Governo. Una soltanto è frutto di iniziativa popolare: si tratta della legge sulla partecipazione dei lavoratori, promossa dalla Cisl. Nell’insieme dell’attuale legislatura, la XIX, iniziata il 13 ottobre 2022, solo il 24% delle leggi è nato dal Parlamento. Su 269 leggi approvate ben 200 sono state promosse dal Governo e per di più quasi la metà di esse è frutto della conversione di decreti-legge emanati dall’esecutivo. Decreti che dovrebbero costituire un’eccezione motivata da “necessità e urgenza” e che invece assorbono una parte cospicua dell’attività delle Camere.L’esuberanza dell’esecutivo – per dirla con De Martis – si manifesta attraverso l’uso massiccio della questione di fiducia, che neanche l’esistenza di un Governo dalla stabilità a livelli record è riuscito a limitare[1].
L’idea di fondo è che i vincitori delle elezioni abbiano il diritto di governare e di adottarepolitiche che non possono essere messe in discussione o in crisi da alcun controllo:l’obiettivo è avere le mani libere da vincoli, si tratti di politiche che riguardano i diritti dellepersone, i diritti sociali, l’utilizzo dei fondi pubblici. Alcuni esempi per tutti: l’abolizione delreato di abuso d’ufficio (che rende non punibili i casi di familismo politico e personale chenon sfocino in corruzione) e la legge che nel dicembre 2025 ha ridimensionato ipoteri di controllo della Corte dei conti sull’impiego dei fondi pubblici. Negli ultimi mesi gli attacchi personali ai magistrati sono cresciuti sensibilmente tanto che risulta difficile elencarli.
Non pochi hanno cercato di individuare le radici della recente riforma costituzionale sulla magistratura. È stato evocato il “Piano di RinascitaDemocratica” redatto da Licio Gelli e dalla loggia P2. La prima proposta diriforma della magistratura risale al 1971 e fu presentata da Giorgio Almirante (leader delMovimento Sociale Italiano), motivata con l’esigenza di rispondere alla svolta democratica ecostituzionale che la magistratura aveva effettuato pochi anni prima. Una svolta che avevaconsentito di dare corso già negli anni ’60 e ’70 alle prime grandi indagini su corruzione esistema politico, a partire dal processo Lockheed, che coinvolse in una vicenda di corruzioneinternazionale la Presidenza della Repubblica, e a mettere in crisi sia la visione elitaria deimagistrati di Cassazione, cui il sistema garantiva posizioni di supremazia e il potere dicondizionare le carriere degli altri, sia quella parte di vecchia magistratura vicina ai poterieconomici e politici su cui molti contavano per il quieto vivere e la conservazione. Si pensi agli anni successivi al 1963 la lunga vicenda processuale per la tragedia del Vajont che, tramutamenti di sede del processo e decisioni contraddittorie, si concluse con poche e modestissime condanne afronte di oltre 1.900 morti e una devastazione senza pari, addebitabili alla pervicacia dei gestori e dei committentidella diga e non, come molti sostennero, a fatalità. Sarà con la “discesa in campo”Silvio Berlusconi – com’è noto – che esploderà il conflitto con la magistratura.
Un conflitto durato oltre 20 anni e iniziato nel 1994, quando Berlusconi, capo del governo, mentre presiede la Conferenza mondiale delle Nazioni Unite sulla criminalità transnazionale, riceve un invito a comparire dalla Procura di Milano che stava indagando sulle tangenti alla Guardia di finanza. Da lì in poi è stata una valanga di inchieste, processi, scambi di accuse, scontri frontali con le “Toghe rosse”: dalle indagini su Fininvest e Mediaset, al Lodo Mondadori, fino all’accusa di contiguità con mafia della procura di Palermo per finire al caso Ruby dove è attualmente sotto processo per il reato di prostituzione minorile e concussione. Non a caso la riforma della giustizia incentrata sulla separazione delle carriere tra magistrati giudicanti e requirenti (PM), è stata esplicitamente dedicata a Silvio Berlusconi e definita come il coronamento del suo sogno politico.
Venendo al merito della riforma, è opportuno ricordare che in Assemblea costituente, l’on.Meuccio Ruini – noto e ascoltato membro della commissione per la Costituzione (la cosiddetta ‘commissione dei 75’, incaricata di redigere il testo della nuova carta costituzionale) -difese strenuamente l’attribuzione al CSM delle competenze relative alleassunzioni, alle assegnazioni e ai trasferimenti, alle promozioni e ai provvedimenti disciplinari.Li definì i quattro chiodi a cui ancorare l’indipendenza esterna della magistratura. E la Cortecostituzionale ha ribadito che strumento essenziale dell’autonomia, e quindi della stessaindipendenza dei magistrati nell’esercizio delle loro funzioni, «sono le competenze attribuite al Consiglio superiore»[2].Chi intende mettere mano alla Costituzione dovrebbe avere uno sguardo attento al passato ealle ragioni delle scelte che i nostri costituenti fecero[3].
Studiare la storia non è nostalgia, maconsapevolezza che aiuta a fare bene. La Costituzione italiana ha rappresentato un modelloper tante altre costituzioni, soprattutto su tre aspetti: il valore dell’uguaglianza sostanziale(art.3, comma 2); la composizione della Corte costituzionale (alla nomina dei 15 giudiciconcorrono in pari quota il capo dello Stato; il Parlamento; le magistrature); il ruolo e lacomposizione del CSM (presieduto dal Capo dello Stato e con membri eletti dai magistrati ealtri nominati dal Parlamento nel rapporto 2/3 e 1/3).Ebbene, la riforma incide radicalmente sia sul CSM in quanto tale sia sulle sue competenzedisciplinari, che gli vengono sottratte, così mutando il quadro complessivo e snaturando gli equilibri costituzionali.
Occorre analizzare attentamente i tre profili fondamentali dellariforma che – è necessario ricordare – non tocca i noti e dibattuti problemi del funzionamento della giustizia, come quello della lunghezza dei processi o la discussa responsabilità civile dei magistrati.Il primo passo è quello di disarticolare il CSM quale organo di garanzia dell’interamagistratura. I costituenti del 1947 – memori dell’esperienza del periodo fascista – vollerofortemente sottrarre il pubblico ministero dalla dipendenza del Ministro della giustizia e“unificarlo” ai giudici, con garanzie simili di non interferenza; e vollero un unico CSM proprioper evitare che la separazione delle due funzioni e delle due carriere comportasse unaseparazione culturale, etica e di azione. L’unico CSM, elettivo, con partecipazione di membrilaici e presieduto dal Capo dello Stato fu la risposta alla debolezza istituzionale che avevamarcato la magistratura nel periodo albertino e in quello fascista.
La riforma istituisce due Csm: uno per i giudici e un altro per i magistrati non giudicanti, in sintonia con una vecchia battaglia di Berlusconi. L’attuale maggioranza sostiene appunto di voler separare carriere che, in verità, da tempo, sono già molto separate. Infatti, i passaggi dall’una all’altra sono rigidamente regolamentati e ormai così limitati da non giustificare una revisione costituzionale(già oggi, dopo la legge Cartabia, i passaggi tra le due funzioni ammontano allo 0,31%, cioè niente). I rappresentanti della maggioranza sostengono, inoltre, che l’appartenenza all’unica carriera comporta la non autonomia del giudice rispettoalle richieste del Pubblico ministero. In realtà, diversi esempi smentiscono tale asserzione, a partire dal ben noto esito delle recenti sentenze nei confronti del ministro Salvini e delsottosegretario Del Mastro, in entrambi i casi contrario alle richieste dell’accusa; ma sonosoprattutto i numeri complessivi delle sentenze a dirci che le richieste di processo avanzate dalPubblico ministero si concludono con sentenze di assoluzione o di non doversi procedere inpercentuali fra il 40 e il 50% dei casi, dati che smentiscono in radice la sudditanza dei giudiciverso i pubblici ministeri.
Il CSM non è solo sdoppiato, ma anche depotenziato, in quanto gli viene sottratta una competenza fondamentale alla sua missione costituzionale e cioè il potere disciplinare rispetto ai magistrati. Una premessa è d’obbligo: tutte le giurisdizioni, compresa l’avvocatura, vedono la responsabilitàdisciplinare dei propri membri affidata a un organismo interno secondo regole precise. Tanto lemagistrature quanto l’avvocatura hanno membri esterni tra i componenti dell’organismo cheemette il giudizio e li hanno in misura minore dei membri interni. Tale impostazione ha lo scopodi bilanciare il valore dell’indipendenza dei magistrati e dei professionisti da pressioni esternecon l’esigenza si limitare i rischi di autoreferenzialità e di giustizia “domestica” che tutela coloroche non la meritano.
Tale funzione assai delicata è con la riforma attribuita a una neo-istituita “Alta Corte disciplinare”, nei riguardi della quale, contraddittoriamente e significativamente, si ricompongono le due carriere, che si pretendevano separate e che invece sono sottoposte a un unico guardiano della responsabilità disciplinare. Perché – sostiene giustamente il costituzionalista Filippo Pizzolato – in questo caso le carriere dovrebbero tornare unificate?[4]Si sostiene che l’Alta Corte rappresenta la risposta all’incapacità delCSM di essere un giudice sereno ed efficace e si rende necessaria a fronte degli esiti“domestici” delle sentenze. In realtà, l’analisi delle decisioni disciplinaridel CSM ci dice che nel periodo gennaio 2023-ottobre 2025 su 194 sentenze, lecondanne sono giunte nel 41% dei casi e che in 12 casi il processo si è chiuso per ledimissioni del magistrato. In totale, esiti sfavorevoli ai magistrati nel 53% dei casi. Aquanto sappiamo, nessun’altra categoria ha percentuali di sanzione così alta.
Vi è, infine, la questione del sorteggio. Attualmente i componenti del CSM sono per2/3 eletti dai magistrati e per 1/3 nominati dal Parlamento in seduta congiunta. La logica dellascelta costituzionale era chiara: 1) consentire al CSM di rappresentare tutte le sensibilità e leculture della magistratura, ma evitare che si creasse una corporazione autoreferenziale e,dunque, la necessità che 1/3 dei componenti fosse nominata fra “laici” provenienti dalleprofessioni giuridiche; 2) consentire nomine rappresentative di tutto l’arco parlamentare e nondella sola maggioranza pro tempore. Negli ultimi decenni una magistratura più indipendente dalla politica divenne ancheuna magistratura che presentava al proprio interno culture e sensibilità diverse, che si sonocondensate in gruppi di opinione portatori di istanze e di scelte non omogenee. Sono nate cosìle c.d. “correnti”. Difficile affrontare in poche battute il tema della distorsione che il termine “politicizzazione” haconosciuto. La descrizione delle correnti (ovviamente solo alcune) come il male assoluto sonodivenute il terreno su cui innestare l’idea del sorteggio dei magistrati. Ma attenzione: la riforma prevede un sorteggio asimmetrico. Mentre i magistrati di ogni CSM saranno sorteggiati all’interno della intera platea di giudici (oltre 7.000) e di pubblici ministeri(oltre 2.000), i componenti laici saranno sorteggiati all’interno di una lista di cui non si fissa ilnumero né si determinano le caratteristiche, lista che spetterà al Parlamento compilare e chepotrà essere formata con la inclusione di persone “fidate” e con numeri così contenuti dapredeterminare di fatto la natura politica della rappresentanza che uscirà dal sorteggio.
È prevedibile che la componente eletta dal Parlamento sarà compatta nelle posizioni culturalie politiche, avrà il sostegno dei partiti politici di riferimento e, dunque, entrerà in Consiglio conobiettivi precisi, mentre la componente magistratuale risulterà frammentata, priva di riferimenti edisorientata, con la conseguenza che dovrà creare dal nulla le modalità di lavoro e leprospettive della propria azione a fronte di scelte molto spesso complesse.Se così fosse, dovremmo concludere che il rapporto 2/3 – 1/3 non sarà più garanzia di indipendenza esterna e che nel complesso ogni CSM sarà più frammentato e diviso,obiettivamente più debole a fronte delle pressioni esterne che, come abbiamo visto già inquesti anni, troveranno attraverso i componenti laici una forte incidenza sul dibattito e sul votodel Consiglio.
Per concludere si deve sottolineare la connessione di senso tra questa riforma del CSM e la revisione costituzionale del premierato, che è la prossima – annunciata – riforma costituzionale in itinere. Entrambe rivelano – secondo Pizzolato – una visione omogenea della democrazia, assai poco costituzionale, «in cui la democrazia tende a risolversi nell’investitura una tantum – con elezioni di tipo plebiscitario – del potere (del capo) di governo, a cui non sono opponibili efficaci controlimiti. La logica del costituzionalismo, che è quella della limitazione dei – e tra i – poteri, è frontalmente attaccata»[5]. Il senso della democrazia costituzionale è profondamente alterato.
Luigi Marini riflettendo sulle tre riforme “epocali” della Costituzione avviate dal Governo (premierato, autonomia differenziata, magistratura) sostiene che «la “mediazione” tra i diritti e gli interessi propria del dibattito parlamentare, che la Costituzione del 1948 poneva al centro della vita politica, è ora appannaggio esclusivo del Governo, che tratta separatamente con i portatori degli interessi rilevanti e poi trasferisce, spesso ricorrendo a decreti-legge e a contingentamento del dibattito, gli esiti degli accordi in leggi, norme e prassi che cambiano nei fatti l’intero quadro istituzionale e sociale».
In tal senso, invita a «considerare con grande attenzione l’ipotesi di una Costituzione disarticolata e fatta a pezzi, su ciascuno dei quali le trattative tra interessi parziali e convergenti (politiche favorevoli in cambio di sostegno politico) perdono di vista il bene comune e sembrano spingere il Paese ad accettare, progressivamente e spesso non consapevolmente, la concentrazione dei poteri attorno al governo, reso ancora più forte da disaffezione e astensionismo»[6].
Il Presidente della Repubblica tedesco Frank-Walter Steinmeier nell’accorato intervento in occasione della cerimonia del 9 novembre 2025 ha fatto riferimento ai rischi di svuotamento della democrazia dall’interno e affermato: «Aspettare semplicemente che la tempesta passi e ripararsi nel frattempo non è, a mio avviso, sufficiente. Non abbiamo tempo da perdere. Dobbiamo agire. Possiamo agire! La nostra democrazia non è destinata ad arrendersi! La democrazia può difendersi!»[7]. Ha poi aggiunto: «Lo stato di diritto è fondamentale per la difesa della democrazia. Non è un caso che gli attacchi alla democrazia spesso inizino con attacchi alla magistratura. Basta uno sguardo ad alcuni dei nostri paesi confinanti per rendersene conto. Ecco perché è fondamentale intervenire con decisione e unità non appena l’indipendenza e la legittimità della magistratura vengono messe in discussione». Anche per noi, in Italia, i tempi sono stretti.
[1] Stefano De Martis, Nella “fabbrica delle leggi” è protagonista (quasi) solo il Governo, Avvenire 11 gennaio 2026.
[2] Corte cost. n. 142/1973; 136/2011.
[3] Su questo si vedano Giovanni Maria Flick, Elogio della Costituzione, Paoline Editoriale 2017 e Giuseppe Dossetti, I valori della Costituzione, La Città del Sole 2006.
[4]Filippo Pizzolato, “No” a una riforma ambigua della magistratura: per una democrazia autenticamente costituzionale, Appunti di cultura e politica. Rivista cattolico-democratica 27 gennaio 2026 in https://appuntidiculturaepolitica.it/2026/01/27/no-a-una-riforma-ambigua-della-magistratura-per-una-democrazia-autenticamente-costituzionale/?utm_source=mailpoet&utm_medium=email&utm_source_platform=mailpoet&utm_campaign=gennaio%20-%20quarta%202026
[5]Ibidem.
[6] Luigi Marini, Uno sguardo dietro le tre riforme in campo, Questione Giustizia 21/11/2025 in https://www.questionegiustizia.it/articolo/uno-sguardo-dietro-le-tre-riforme-in-campo
[7] La data del 9 novembre è ricorrenza di particolare importanza in Germania. Essa ricorda tre eventi storici fondamentali: la firma dell’accordo che pose fine alla Prima guerra mondiale; la Notte dei Cristalli, che dette inizio all’aggressione violenta e pubblica del regime contro il mondo ebraico; la caduta del Muro di Berlino, con la riunificazione delle Germanie e l’avvio del processo democratico oggi messo in discussione dall’estrema destra, in particolare il partito AfD, tema che costituisce il filo portante dei temi su cui il Presidente si sofferma.
